国有资产管理案例 - 下载本文

我国国有资产管理体制的改革进程

1998年8月,国务院决定成立国家国有资产管理局,以行使对中华人民共和国境内外全部国有资产的管理职能。

1993年11月,中共中央十四届三中全会做出《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,明确对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。这意味着在政企分开之外,首次提出了政资分开的概念。

1993年以后,深圳、上海等地开始进行国有资产管理体制的探索。 1998年,国务院机构改革过程中,国家国有资产管理局被撤销并入财政部。在同一次机构改革中,机械、化工、内贸、煤炭等15个以主管行业内企业为主要职能的专业经济部门被改组为隶属于国家经贸委的“局”,并明确不再直接管理企业。

2001年2月,国家经贸委下属九个国家局被撤销。

2002年11月,中共十六大宣布“在坚持国家所有制的前提下,充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制!

十六大报告关于国有资产管理体制的论述意味着建国以来一直实行的国有资产“国家统一所有,地方分级管理”的模式将被“国家所有,分级行使产权”的模式取代。这样,地方政府在坚持“国家所有”的前提下,将享有完整的出资人权益,将有可能自行决定这部分资产的拍卖、转让等事宜,事实上也就相当于拥有了属于自己的那部分产权。由于地方政府对自身辖下的企业会有更切近的了解,利益关系也变为更为紧密,国有企业改制的推进亦减少了阻力。而国有资产究竟如何在中央与地方政府之间划清出资人权限,将是一项有待展开的复杂工作。

参考资料:《10万亿国资走向》石东 赵小剑 载《财经》杂志2002·22期 简要分析:上述案例从政府的角度简要描述了我国国有资产管理体制改革的走势,而十六大报告所确定的“在坚持国家所有制的前提下,充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行

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出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制!倍越徊降墓蟾母镆庖搴卧谀? 思考题:中国国企进一步改革的出路是什么? 案例

知识点:国有资产管理部门的角色定位 我国国资委的角色之辨 1.越来越强势的国资委

2005年4月14日,《企业国有产权向管理层转让暂行规定》由国资委与财政部联合颁布,这是去年国资委果断叫停MBO(管理层收购)以来由有关部委制定的有关MBO 的最新法令。这一法令的颁布,同时使2004年由“郎(咸平)、顾(雏军)之争”引爆的国有资产流失大辩论再度升温。究其原因,国资流失,罪莫大焉,它不但上升为整个社会最焦点的政经话题之一,也使新设的国资委不得不在聚光灯下高调出击。

国资委在过去的三年中可谓“受命于危难之际”。一方面是要面对国有资产流失的巨大舆论压力;另一方面是引导能源;械墓笳铰缘髡。国资委不得不两面作战,左右开弓:针对国资流失,力主保值;针对能源;,放手壮大大型国企,使其增值。

国资委旗下的超大型国有企业,不但顺应了保值增值的政治呼声,还巧妙利用了宏观调控的经济环境,强化了对“关乎国家安全和经济命脉”等领域的掌控。2004年,178家中央企业集体交出了一份漂亮的成绩单:实现利润4784.6亿元,比上年增长57.6%,其中有4家利润达到300亿元以上。巨额赢利主要来自垄断型行业。2004年,“中国石油”一家独得1100亿元的利润,同比增长50%以上,占中央企业实现利润总和的近1/4。这一来之不易的成绩单,源自中国经济持续性的投资过热,从而引发能源和原材料供应紧张,煤、电、油、运等行业在涨价浪潮中大有斩获,但也承受了压力。

在内有经济发展不平衡,外有跨国公司趁火打劫的宏观背景下,决策层仍然难以完全运用市场化的手段调控资源应对国际价格波动(跨国资本不受控制,民营资本逐利和分散的特点未必能自动顺应国家意志),所以,强化国有大型企业,

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使其变成市场上一个能够服从调控的竞争主体,便成了决策层的次优选择。由此,以大型垄断国企为主干的国家战略基本成型。一个强势的国资委便应运而生。 如果从国有资产保值增值的角度来说,国有大型企业大举扩张加剧垄断,或许是一个省力而安全的“国有资产”管理模式,但这样做不仅有“与民争利”之嫌,也无助于解决其缺乏驾驭国际市场的手段和经验问题,更令人难以奢望一套垄断体系自身产生出成熟的市场机制。 2.保值增值与社会责任

面对大型央企4784.6亿元利润的现实诱惑,国资委顺水推舟,开始将国有资产经营预算制度的制定提上日程。但国有资本经营预算却是牵一发而动全身的大事。一个强势的国资委不但引发社会对其角色定位的思辨,而且也激起政界、学界对国有资本角色定位的再次争辩。

国有资产保值增值固然是国资委监管职责题中应有之义,但强化大型国企的政策取向仍需斟酌。中国已经加入了WTO,市场逐渐开放,社会主义市场经济体制改革要求无论国资、民资,还是外资、合资,各种市场竞争主体要公平竞争,强化大型国企的国际竞争能力必然也强化了其在国内的市场地位,这可能与体制改革目标相左。比如,“中国石油”、“中国石化”这类上市的资源性企业,资本溢价的收入主要并非经营有道而转变成企业利润,它实际上是全国人民的资源性收入。其利润水平越高,只会使整个中国下游产业的成本越高,最终是全国人民消化了这个成本——那么人们不禁要问,这难道是国有企业的使命吗? 有学者认为,如果片面强调国有资本的保值增值,哪个行业赚钱就投到哪个行业,恰恰模糊了国有资本的定位,结果必然是与民争利。按照这个逻辑走下去,就是计划经济复活了。这不符合中央对国有企业战略性改组的目标,不符合建立社会主义市场经济体制的要求。国有资本有双重性,既要看到在微观层面、财务意义上有保值增值的要求,这一点与其他资本相比有共性;也要看到在宏观层面上,国有资本是国家实现其职能的一个重要手段,要承担一定社会责任的特性,首要目标应该立足于造福整个社会,造福全体人民,有利于经济、社会协调全面可持续发展。如果未能追求人民福利总和最大化,而一味追求国有企业利润最大化,这将功能错位。

相反的观点则认为,如果要国有企业在承担社会责任的基础上保值增值,本

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身就是附加了不公平竞争的条件。折中的观点指出,国有资产的使命恰恰是要退出一般竞争性领域,从事民营资本难以承担的角色,国资委的历史使命,正在于加快推进国有经济布局和结构战略性调整,完善国有资本有进有退、合理流动的机制,这样才能使国有资产保值增值的局部目标和服务于提升全民福利的整体目标和谐统一。

在这种舆论环境下,虽然国有资本经营预算权是国资委从管人、管事到管资产的自然延伸,却难免引起人们对国资委会因此更加强化所辖企业的财务指标的担忧。但学界对强势国资委定位的疑虑,在国资委看来似乎是一种误解。国资委主任李荣融回应说:“我们牢牢把握改革国有资产管理体制的原则,关键不是要强化权力,而是要强化责任,权责利结合得越紧密,越有利于落实责任! 在法学家看来,国资委的成立是出自经济学家的设计,没有征求法学家的意见,以致在责权利上缺乏明确的逻辑关系,遗留不少法律问题。典型的案例是,一家国有企业欠下外债破产了,外国公司要求执行另一家国有企业的资产来偿还———因为在外国公司眼里,整个中国的国有企业都是同一个法人。

国资委是一个出资人代表机构,履行对国有资产的监管职能,可它又不是一个进行工商注册登记的机构,如何才能确保出资人的权益?2004年的“中航油”事件成了法学界一个用于分析出资人权益的经典版本。典型细节是:中航油破产谁来负责?由谁来签字?怎么进行签字?具体的企业有法定代表人,由其签字负责,那么国资委作为“老板”的决定权在哪里?中航油要救时,是国资委决定还是中航油集团决定?如果确认国资委的老板地位和权益,那么管理的链条多长才合适?具体企业的运行人作为“非老板”签字,到底有没有法律效应?这一系列问题相互缠绕,成了悖论。法学家因此指责当初经济学家设计的国资委缺乏法律概念。有经济学家还提出国资委的定位是“管理出资人”。这更使人对当初设立时的戒律———国资委不要成为“老板加婆婆”———是否有效实施产生了怀疑。中央国资委和地方国资委,人员拿的是公务员工资,走的是政府序列,而且任命程序也是跟政府一样,怎么看都带有政府部门的特征,而特设机构的特征尚未充分显示,一旦用“管理出资人”作为定位,恰恰又回到了政资不分(政企合一)的原点上,与设立国资委的目标完全相悖。 3.取法其上及取法其下

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取法其上,当是制定国有资产法,纲举目张,在分类界定国有资产的基础上,涵盖各类国有资产的权利、义务和责任。但此法有“远水难解近渴”之忧。这意味着需要一个全面涵盖所有国有资产管理职能的“大国资委”,当中一个技术手段就是要编制整个国家的资产负债表,对国有资产的存量和流量有一个清晰的掌握。虽然工程浩大,但是对于一个立志进入法治社会的国家来说,却是绕不过的路。法学界的观点更倾向根据全民所有、对全民负责的法理,在人大的架构底下设立一个“国有资产委员会”,那么现有的国务院特设机构国资委需要重新定位。 取法其下,便是推出经营性国有资产管理法,把国有资产的经营预算、定价机制、交易规则和程序等问题规范化,还国资委一个更加清晰的法律地位。但此法也有“杯水车薪”之虞。它涉及的难题是,由于目前中央国资委和地方国资委对国有资产的覆盖有限,它将锁定在“小国资委”的定位上,对于经营性资产中的金融资产、非经营性资产、资源性资产等管理和统筹仍然无能为力。而现实情况却是,全国各地政府大搞开发区、广场工程、草坪工程,政府动辄大兴土木,乔迁新居,旧政府办公用地一转卖,便是大量非经营性资产化为经营性资产的“乾坤大腾挪”,而新居能用多少国有资金来兴建,其间毫无规范可言,资产流转往往伴随权力寻租和腐败行为。这些国有资产转换的管理恰恰是以往立法的盲点。 立法的抉择如此困难,根本的原因在于,它本质上是在为国资委的定位到底是“大国资委”还是“小国资委”殚精竭虑。但真理总是越辩越明。从经营预算引发的国资委与财政部的职责划分争论中,社会各界对一个终极目标逐渐形成共识:不管经营预算到底是由谁来编制,由谁来具体实施,也无论采取什么路径,国有资产必须有一个平衡预算表,国家应该清楚地掌握自己的“家底”。 知识点:国有资产管理部门的角色定位

简要点评:

通过案例中的相关内容主要说明如下观点:第一,国资委是代表国家履行出资人职责,并享有所有者权益的机构;第二,必须科学划分国有资产管理部门与国家一般行政管理部门的权力与责任;第三,编制国有资产经营预算是保证国有资产保值增值和有效运营的重要技术手段,也是国资委的一项重要职责。

国资委的角色之辨实质上是政府应该多大限度内干预经济,又怎样干预的问题,

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